十九届五中全会将“建设高质量教育体系”确定为“十四五”乃至一个更长时期教育发展的主要目标，为新时代保障公民受教育权指明了路径。受教育权是我国宪法规定的公民基本权利，国家对其负有尊重、保护和实现的义务。如何理解受教育权与建设高质量教育体系的内在逻辑关系，深刻认识受教育权作为基本权利的内涵要求，并从保障受教育权的角度完善教育立法、为建设高质量教育体系提供充分法治保障，是本研究要回答的三个问题。
一、保障公民受教育权是我国发展教育事业的根本出发点
我国宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，以根本法的形式确认了公民的受教育权，是宪法对教育问题作出的最重要规定之一。作为国家的根本法，宪法具有最高的法律地位和最高的法律效力，是指引和规范包括教育在内各项事业发展的基石。习近平总书记指出，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。依据宪法规定，尊重、保护和实现公民的受教育权，是我国发展教育事业的根本出发点，也是以人民为中心的发展理念在教育领域的具体体现。
作为宪法规定的公民基本权利，受教育权具有两重含义。首先，作为权利，受教育权与其他权利一样，本质上是一种法律上有效的、正当的、可强制执行的主张。其次，作为基本权利，受教育权来源于权利但高于权利。基本权利是人之为人所必不可少的权利，是权利体系中那些比较重要的，应当受到更高保护的权利。因为基本权利往往由宪法予以确认和表述，并加以保障和实施，所以也被称为宪法权利。有些国家称为基本权、人权或基本人权。受教育从人类社会的一种自然状态，伴随着教育国家化的进程逐渐成为一项法律义务，进而演变成为法律上的权利，并在20世纪以后发展为基本权利，体现出了国家对教育之于人的重要性与基础性的认识变化。
受教育权是一项个体权利，目的是为了个体的充分发展和完善，但也具有社会整体权利的目的和功能，如促进社会进步、维护人类和平等。每个人生来具有各种不同的潜能，教育的作用就是不断将这些潜能加以引导、开发以使其得到充分发挥和实现。个体通过接受教育从而获得知识、熟练技能，完善自身的人格，在此过程中不仅完善了自我，而且也成为社会合格的公民，建立实现人类价值的基础，促进了社会的进步和一系列整体利益的实现。在此意义上可以认为：“受教育权尽管是一项个体权利，在其使人民得到发展的社会功能意义上，也可理解为他所在社会的全体公民的权利。”由于受教育权对于个体和社会具有重要的价值，其在“二战”之后为越来越多国家的宪法所确认。据统计，在1949—1975年间，共有110个国家颁布了新宪法，其中有60个国家在宪法中规定了受教育权，占这一时期所颁布宪法总数的54.5%。而最新的一项对各国宪法的比较研究发现，世界上90%的宪法都有了关于受教育权的规定，说明其已经成为一项普遍的基本权利。
作为基本权利，受教育权主要指向国家的保障与给付义务，因此国家是受教育权的基本义务主体。不过在公民实现受教育权的过程中，学校和教师需在不同方面履行相应的职责，父母需要为其子女接受教育提供必要的条件并享有一些权利，其他公民和组织也负有不得妨碍或干预的义务，因而也会存在受教育者与学校、教师、父母及社会等主体的复杂的权利关系构造，但“国家-公民”仍然是受教育权的基本权利义务关系。在这对关系中，按照现代宪法学的理论，受教育权作为基本权利具有受益权和防御权的双重属性，要求国家分别履行积极和消极的义务。因而，受益权功能要求国家为公民接受教育而承担提供教育机会、教育设施及完善资助制度等积极义务；防御权功能则意味着国家不得妨碍或干预公民在受教育领域的自由。
然而，作为基本权利，受教育权的功能尚不止于此。有学者指出，“基本权利与法律权利之间存在着功能和效力上的差别，其中一项就在于基本权利不仅拘束行政机关，而且拘束制定法律的立法机关。”这本质上就是基本权利所具有的客观法功能或客观价值秩序功能。这一功能意味着，“国家公权力应将基本权利视为宪法的价值决定，从而在一切活动中将基本权利的实现作为基本的指向，为基本权利的实现提供实质性的前提条件。”故而，受教育权作为基本权利，乃是宪法所确立的一种客观价值，对任何国家公权力都有拘束作用。教育立法、教育行政和与教育有关的司法活动都应符合受教育权的基本价值，都要积极促进受教育权的实现。易言之，国家的整个教育活动都应受到受教育权所确立的价值准则的约束。因此，建设高质量教育体系必须以尊重和保障公民的受教育权为旨归，这是基本权利功能的必然要求，也是我国宪法秩序的必然要求。
二、建设高质量教育体系是“十四五”时期受教育权保障的时代要求
受教育权诞生于现代社会和现代教育，其内涵不是静止的、一成不变的，而是随着经济社会发展和国家财政能力的变化而不断演变。在一个特定的时间段里，受教育权的具体内容需要依据宪法与法律的规定加以明确，具有法律确定性。但从长的历史时段看，受教育权的内容和范围应当随着各国的经济发展和对受教育权的重视程度而不断扩大，国家的立法机关对此负有特定的立法任务。
传统上，受教育权主要指向以义务教育为重点的学校教育，其内涵主要是教育机会的获得，其保障侧重于教育机会平等。但随着我国经济社会和教育事业的快速发展，民众对受教育权的需求和教育的外在环境已经发生了巨大的变化。实际上，进入大数据时代后，我国已经面临着MOOC、线上教育、民办教育培训机构多元发展以及在家上学等诸多新变化带来的挑战，传统依赖学校教育的模式需要做出相应调整，对如何保障受教育权提出了新的更高的要求。
从受教育权保障的外延来看，我国已经实现普及九年免费义务教育，高等教育正式进入普及化阶段，公益普惠学前教育和职业教育类型发展的定位和体系正在形成，公民受教育权的边界大大扩展。但也应看到，我国的教育体系尚不完备，体系内部的关系尚未理顺，学校教育、家庭教育和社会教育的深度协同不够，教育体系还不能满足公民多样化的教育需求。特别是在世界范围内，受教育权的边界已经从传统学校教育向早期教育和终身学习延伸。这些都要求国家以发展的眼光和系统的角度，随着社会经济水平的发展和教育制度的完善而不断将受教育权的保障延伸至终身学习的各个阶段和各种形式，如家庭教育、社会教育、线上教育等。尤为重要的是要统筹建设和发展包括学校、家庭和社会在内的综合教育体系。
从受教育权保障的内涵来看，优质教育逐渐成为国际社会关注的重点。《2005年全民教育全球监测报告》指出：“质量是教育的核心。”联合国受教育权专门机构指出，受教育权不仅包括受教育的机会权，而且还包括接受优质教育的权利。这两个方面应理解为相辅相成、相互依存。权利持有人必须有权接受优质教育——因为享有接受劣质教育的权利没有多大意义。联合国儿童权利委员会也指出：“每个儿童都有权接受高质量的教育，而这反过来又要求关注学习环境、教与学的过程和材料、以及学习产出的质量。”如此，受教育权的内涵从获得教育机会向获得优质教育过渡的趋势，正与我国所呈现出的从“有学上”到“上好学”的转变相吻合。受教育权的这种内涵转变要求国家的保障重点做相应的调整，也就是要在提供教育机会的基础上转向提供优质教育，从保障机会平等逐渐转向待遇平等（也就是教育的标准、素质及条件的平等）。质量成为受教育权保障的实质内核。这些变化正是我国进入新时代以来社会矛盾转型在教育领域的体现，是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾向教育提出的新要求。
综上可见，新时代背景下公民的受教育权正在发生深刻变化。这一变化具有两个显著特征，一个是外延的扩张，一个是内涵的转型。传统的以获取平等的学校教育机会为核心的受教育权主张正在向获得优质教育以及在此基础上的优质公平、优质多样等更高层次的诉求发展。因此，为更好满足公民的受教育权，国家必须在“完善体系”和“提高质量”两个方面做出针对性的回应，而这正是建设高质量教育体系所包含的两个关键要素。从这个意义上可以说，建设高质量教育体系契合了当前受教育权发展的时代特征和要求，是“十四五”时期更好保障公民受教育权的精准路径。
三、加快立法为建设高质量教育体系提供法治保障
由于我国宪法第46条没有明文规定受教育权的具体内容和保障方式，因此相关内容需由普通法律予以具体化。这样一种“依据法律的方式”或“法律对宪法的具体化”，属于基本权利的相对保障方式，是通过普通法律而非宪法自身来实现对基本权利的保障。而受教育权在普通法律中的具体化，主要是由教育立法所实现的。“立法一直担负着实施宪法的任务，负有具体化宪法规范内涵，并将之体现在生活关系中的义务。”但与此同时，教育立法对受教育权的“具体化”必须在“权源”与“法源”上符合宪法规定，至少不能违反宪法。“权源”即立法权来源于宪法授权；“法源”则是指立法者对于法律的内容形成应以宪法文本所蕴含的立法指示为依据。立法者应当根据宪法的价值和规范设定，通过更为具体的法律规范将其落实为部门法秩序。换言之，作为基本权利的受教育权的具体内容需要由教育法律在宪法文本或宪法精神的基础上，根据宪法的价值和规范设定加以规定或具体化。
改革开放以来，我国的教育立法从1980年《学位条例》颁布为起点，经过40年的快速发展，在确认和保障受教育权方面，已形成以《教育法》为核心，包括《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等一系列法律法规组成的法律体系。教育立法不断扩大受教育权的实体内容，增强受教育权的程序保护和权利救济，为公民切实享有和实现受教育权奠定了重要的法治基础。但从建设高质量教育体系的要求来看，其还应在“完善体系”和“提高质量”两个方面加以重点完善，应进一步加快立法，为建设高质量教育体系提供全面的法治保障。
首先，从受教育权的双重属性来看，现有教育立法较为重视其受益权功能，而对防御权功能的关注不足，应予统筹补足。受教育权自产生即具有浓厚的社会权特征，“社会主义运动的兴起和发展是受教育权利发展的又一个推动力”。教育是国家给付行政的重要领域，离开国家的积极帮助、没有国家建立基本的教育制度和学校体系，公民个人很难自行实现受教育权。因此受教育权主要是一种要求国家积极作为的权利，与那些“个人排除国家介入私人领域，以确保个人自由决定和自由行动的权利”不同。但是，受教育权在要求国家积极提供教育机会、条件、设施等内涵之外，因其作为基本权利的双重属性使然，也必然具有防止国家不当干预的防御权功能。“失去了自由要素的受教育权也难以称得上权利”。因此，受教育权的受益权功能和防御权功能都需要在教育立法中得以体现，这是一个完整的教育体系内在的必然要求。
然而，由于历史文化传统和教育普及的阶段性工作重心导向等诸多原因，我国对受教育权的理解一直偏重在其受益权功能。教育立法主要关注的是受益权功能所要求的国家给付义务，侧重于确定国家的给付内容和如何提供给付，相对忽视防御权功能所包含的自由特性。但随着社会进步和文明发展，人的自主性、主体性在教育中愈发显得重要，创新人才的培养也需要教育体系留有足够自由思考探索的空间。为了实现人格的充分发展，公民对个体的发展目标和方向、学习内容和形式等必须具有一定的自主决定和选择权，必然要求多样化的、更具可选择性的和个性化的教育。这些都是在基本完成教育普及任务之后建设高质量教育体系应当重视的新趋向和新要求。对此已经有学者提出，“对教育选择权及其保护途径予以理性探讨在当前确实具有现实性和迫切性。”故而，教育立法应从受教育权的双重属性出发，在继续完善教育给付体系的同时，也要重视其防御权功能的实现，一方面增加和充实促进教育多样发展、增进教育选择的法律规范，另一方面则要警惕立法万能或立法崇拜的误区，恰当界定立法涉入教育事项的范围和必要限度，防范立法不当侵犯或干预公民个人在教育领域的自由。
其次，从受教育权的规范领域来看，我国对义务教育、职业教育、高等教育、民办教育已有专门立法，而学前教育、家庭教育、终身教育等领域立法不足，应着重填补立法空白，形成学校、家庭和社会有机联系的高质量教育体系。受教育权是一组权利而非大一统的概念。尽管宪法规定公民享有受教育权，但由于国家财政能力的约束，公民在不同阶段和领域享有的受教育权的具体内涵却不尽相同，国家承担的义务和责任也因之不同。国际社会有关于国家的“最低核心义务”和“其他义务”之分，就是因为不同阶段和领域的受教育权的重要性和约束力不同，国家的保障力度相应有别。在我国，义务教育阶段的受教育权是绝对权利，国家必须无条件保障；而在非义务教育阶段，立法中都有“依法”的特定条件限制，因而其权利内涵实质上是教育机会平等，是受教育权与宪法公平原则结合而产生的一种对既有教育机会的分享请求权，国家对其的保障义务就只是平等对待而不是必须满足。
法律作为以配置权利义务为中心的行为规范，在现代社会发挥着越来越重要的功能。现代社会呈现出“一种以法为手段来组织和改革社会的新趋势，法已不再被看作单纯的解决纠纷的手段，而逐渐被公民们甚至法学家们视为可用于创造新型社会的工具。”教育的改革和发展离不开教育法治，建设高质量教育体系也离不开立法的规范和指引。通过对受教育权的细化规定配置各教育主体的相关权利和义务，引导其在法律许可的范围内开展活动以实现法律调控的目标，这是教育法发挥其社会功能的独特形式。因此，“十四五”时期，教育立法应着重填补法律空白，加快对学前教育、家庭教育、终身教育等薄弱领域的立法；通过立法确认相应领域公民受教育权的具体内容，依此确定各级政府的相应义务，以及学校、教师、父母和社会的必要责任，为建设学校、家庭和社会有机联系的高质量教育体系提供法治保障。
第三，从教育体系的“4A”特征来看，现有教育立法较为关注教育的可获得性和可进入性，而对教育的可接受性和可适应性关注不足，应合理将后者吸收入法。联合国在描述一个国家的教育体系是否能够充分满足受教育权的需求时，对现有规定受教育权的主要国际公约进行了全面的比较，提炼归纳出教育的“4A”基本特征，即教育的可获得性（Availability）、教育的可进入性（Accessibility)、教育的可接受性（Acceptability）和教育的可适应性（Adaptability）。经过不断的修正和发展，他们已经成为国际社会普遍接受的判断一个国家教育体系是否完备的标准。教育的“4A”特征中，可获得性是指教育体系是否完备、学校数量是否充足，是否能保障受教育机会的获得。可进入性是指教育系统是否秉持“非歧视”原则，是否具有“身体的可进入性”和“经济的可进入性”。其中，“身体的可进入性”指学校应设置在适龄儿童安全可达的范围内，“经济的可进入性”指义务教育必须免费且其他阶段的教育应逐步实现免费。可接受性是指教育是否优质、是否能够尊重多元文化。可适应性是指教育能否主动适应每个学生个体的独特需求、能否顺应不断变化的社会需要。这4个特征各有侧重点，但又相互联系，不可分割，应当在国家提供的任何形式和任何层次的教育中都有体现。
按照“4A”特征的标准不难发现，我国教育立法已经在普及免费义务教育、发展高等教育和职业教育、保障教育机会平等、实施就近入学和提供教育资助方面做出了诸多规定，因而较大程度上促进了教育的可获得性和可进入性，而在教育的可接受性和可适应性方面还存在诸多不足。而后面二者，一个关系到质量问题，一个关系到教育体系的弹性，恰恰都是当前建设高质量教育体系要着力解决的关键问题。为此，“十四五”时期，教育立法在继续保障教育机会、便利公民入学的基础上，应进一步着眼于教育的可接受性和可适应性，将重点转向提高教育质量、形成更具弹性的教育体系，为形塑我国高质量教育体系的完备“4A”特征奠定法治基础框架。
四、结语
人权观念的发展和普及、民众受教育意识的增强，是推动受教育权得到承认并实现从义务向权利、从权利向基本权利转换的重要推动力。如果说早期国家进行教育立法，确认受教育是公民义务的目的是为了提高劳动者的劳动技能、提高劳动生产率的话，那么20世纪之后的教育立法则在很大程度上是为了满足民众的受教育权。当人权观念在社会中得到越来越多的认同和接受，当民众对受教育权的意识和要求有了新的提高，这些变化就会通过各种途径表现出来。根据宪法，国家负有尊重、保护和实现公民受教育权的义务，必须及时将这些新变化体现于教育立法。新时代我国受教育权的发展凸显两个重要特征：一是在外延上从学校教育向家庭和社会教育扩展，二是在内涵上从获得教育机会向获得优质教育转变。受教育权的历史性发展提出了“完善体系”和“提高质量”的时代要求，成为“十四五”时期建设高质量教育体系的内在动因。为此，必须加快教育立法为建设高质量教育体系提供更为全面的法治保障，更好实现公民的受教育权。
作者：申素平，中国人民大学教育学院副院长、教授，教育立法研究基地主任，北京 100872
文章来源：申素平.建设高质量教育体系 更好保障公民受教育权[J].中国高教研究,2021(04):4-8.
